PPP项目转“专项债”实施路径分析

2026-02-06 05:14:32

（三）

政策协同推动两种模式衔接

近年来，国家层面密集出台政策，构建了PPP与专项债协同发展的制度框架，为项目转化提供了明确依据：

2023年11月，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）指出，政府可在严防新增隐性债务的前提下，在项目建设期对使用者付费类PPP项目给予政府投资支持，为专项债介入PPP项目打开了政策窗口。2024年3月实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》进一步明确，将专项债用作项目资本金的，应符合国家关于资本金管理和专项债的相关规定，细化了操作合规性要求。

2025年8月，《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号）明确“对符合条件的在建项目，地方政府可统筹运用一般债券、专项债券等资金，用于PPP存量项目建设成本中的政府支出。对已运营项目，地方政府要将运营补贴等政府支出责任纳入预算管理，合理确定保障序列，严格执行支出计划，不得挪用本应用于PPP存量项目支出的预算资金或擅自改变资金用途，可安排使用相关地方政府专项债券资金，有序处理社会资本方垫付建设成本问题，推动PPP存量项目持续稳健运营”，并建立分类处置机制，为存量PPP项目的转化提供了具体路径，推动PPP项目与专项债在合规框架下深度融合。

（四）

财政管理和防风险响应

通过专项债置换原PPP项目的政府支出责任，能够实现隐性债务的显性化。专项债作为纳入预算管理的法定债务，其发行、使用、偿还都有严格的制度规范，相比PPP项目债务更具可控性。专项债偿还资金来源于政府性基金收入和专项债对应项目专项收入，支出纳入专项债还本支出和付息支出处理。通过转专项债实施，可以将政府支出责任从一般公共预算调整到政府性基金预算，实现支出责任与收入来源的匹配，提高财政管理的规范性。

专项债具有融资成本低、审批流程相对简单等优势。目前专项债发行年利率一般在4%以内，明显低于社会资本融资成本。通过转专项债实施，可以降低项目融资成本，提高财政资金使用效率。

PPP项目转“专项债”实施路径分析

从实践层面看，PPP项目转专项债是多方主体的共同诉求，具备强烈的现实驱动力。对地方政府而言，转化可有效化解隐性债务风险。部分PPP项目转化为专项债后，融资模式纳入政府合规债务管理体系，可通过项目收益逐步偿还，降低财政偿付压力。对社会资本而言，转化为其提供了有序退出或减负渠道。

表2-1 多方主体利益诉求

PPP项目转专项债政策导向的核心原则聚焦“隐性债务零新增、收益自平衡、政企权责清晰”：

隐性债务零新增：这是转换的红线要求，任何转换方案不得通过承诺兜底、回购社会资本股权等方式新增隐性债务，政府补贴需纳入中期财政规划。

收益自平衡原则：转换后项目需满足专项债“资金-项目-收益”闭环要求，即项目未来现金流需足额覆盖债券本息，且收益来源需具备法律确定性。

政企权责清晰：需明确划分政府的债务偿还责任与社会资本的运营责任，避免出现“政府担债、企业获利”的权责错配。

（一）

项目转换法律衔接

PPP项目转专项债需整合PPP监管法规与政府债券管理法规两大体系。PPP基础制度：《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确特许经营协议终止的补偿规则与资产移交要求，为社会资本退出提供直接依据。专项债核心规范：《项目收益债券管理暂行办法》《政府专项债券发行管理办法》界定债券发行条件、收益覆盖标准与信息披露义务。债务管理底线：《预算法实施条例》要求转型后政府支出责任纳入预算，严禁新增隐性债务，构成衔接的合法性基础。

根据国务院办公厅转发财政部的《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号）等相关政策，无论是建设期还是运营期的PPP项目，在终止PPP合作关系后，符合条件的都可以转专项债实施。

建设期PPP项目，在终止PPP合作关系后，政府可以通过发行专项债券来承接原PPP项目中政府应承担的建设成本支出，从而推动项目继续建设。例如，某PPP项目在建设过程中，因各种原因终止了与社会资本方的合作，此时政府可根据项目的实际情况，发行专项债券筹集资金，用于支付项目建设过程中尚未支付的政府部分费用，如土地征迁费用、部分工程建设款等。

运营期PPP项目，在终止合作关系后，政府可按要求安排使用相关地方政府专项债券资金，有序处理社会资本方垫付的建设成本问题，推动项目持续运营。例如，某污水处理厂PPP项目，在运营一段时间后终止了PPP合作关系，政府可以发行专项债券，用募集资金收购项目公司的核心资产，如污水处理设施、土地使用权等，同时可将运营服务费作为专项债还款来源，建立稳定的资金回流机制。

1、PPP项目合同解除

PPP模式的法律体系以《民法典》合同编为基础，辅以各类部门规章，以及《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》，其核心法律关系体现为特许经营合同项下的民事权利义务关系。

原PPP项目合同通常约定明确的合作期限，提前终止需满足“不可抗力”“政府方单方变更”“社会资本违约”等法定或约定条件。若因融资方式调整终止合同，政府方可能面临违约责任风险，需按合同约定支付补偿款，而该补偿款若未纳入预算则可能形成隐性债务。

社会资本退出需经过资产评估、股权交割等法定程序。转换过程中若强制要求社会资本退出，可能违反相关法律法规关于股权处分的规定，且退出对价的定价机制缺乏明确法律标准。

PPP项目通常约定建设期产权归社会资本或项目公司所有，运营期结束后移交政府。而专项债项目产权需归政府或国有平台所有，产权转换涉及《物权法》《国有资产管理法》的合规性审查，尤其是非国有独资项目公司的产权变更存在法律障碍。

2、专项债法律要求

专项债的法律体系以《预算法》《地方政府债券管理办法》为核心，其法律特征体现为财政预算约束下的债务契约关系。转换需满足三项核心法律要求：

预算纳入法定程序。专项债发行需经本级人大批准纳入预算，转换项目若涉及政府付费改专项收入，需按《预算法》规定履行预算调整程序，将项目收益及偿还责任纳入政府性基金预算。

项目合规性要件。根据《政府投资条例》，专项债项目需完成审批、核准或备案手续，转换前需补正项目立项文件，明确政府投资主体及资金用途，确保符合“政府投资项目”的法律定义。

信息披露的法定义务。依据《证券法》及债券发行规则，转换项目需在募集说明书中充分披露PPP原合同履行情况、产权变更细节及潜在风险，未充分披露可能构成发行违规。

（二）

项目转换筛选标准

并非所有终止的PPP项目都适合转为专项债实施，需结合专项债发行要求、项目自身属性及地方财政状况，建立科学的筛选标准。筛选标准主要包括领域合规性、收益稳定性、资产质量、审批手续完备性及财政适配性五个维度，具体如下：

1、领域合规性

领域合规性是PPP项目转专项债的首要前提。

一是属于专项债支持的核心领域。项目需属于交通、能源、水利、生态环保、市政工程、社会事业等专项债“正面清单”领域，且符合国家及地方相关发展规划。

二是不属于政策禁止类项目。项目不得属于楼堂馆所、形象工程、党政机关办公用房建设等专项债“负面清单”项目，同时不得存在违法违规建设情况。

三是与地方发展战略契合。项目需服务于地方重点发展战略，如京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等国家重大战略，或地方产业升级、民生改善等重点任务。

2、收益稳定性

收益稳定性是专项债偿债的核心保障。

一是收益来源明确可量化。项目收益需包括使用者付费、经营权收入、收费权收入等可量化的现金流，如污水处理费、停车费、门票收入、商铺租赁收入等。对于原PPP项目为纯政府付费类且无使用者付费来源的项目，需通过市场化改革增加收益来源后再纳入筛选范围。

二收益覆盖倍数达标。确保项目全生命周期收支平衡，项目全生命周期收益覆盖债券本息的倍数不低于1.2倍，其中预测收益需采用谨慎性原则，充分考虑市场波动、政策调整等风险因素。旨在为项目后续专项债券还本付息留足空间，同时收益预估应且仅应当以项目本身的运营收入为基础，避免债务进一步扩大。

三是收益持续性强。项目收益需具备长期稳定性，通常要求收益持续时间不低于专项债存续期，且受宏观经济、市场竞争等因素影响较小。例如，污水处理、供水、燃气等民生类项目，因需求刚性强，收益持续性好，优先纳入筛选范围。

3、资产权属清晰

项目资产是专项债偿债的重要抵押保障，项目需具备质量良好、权属清晰的资产。

一是资产权属清晰无争议。项目资产需不存在抵押、质押、查封等权利瑕疵，权属证明文件齐全（如不动产权证、设备采购合同等）。对于权属存在争议的资产，需先通过协商、仲裁或诉讼等方式解决争议后再纳入筛选范围。例如，某终止的PPP项目因土地使用权存在争议，需先由政府方协调自然资源部门明确权属后，再考虑转制。

二是资产完整性良好。项目资产需已形成一定规模的实物工程量，且建设质量符合相关标准，无重大质量隐患。对于仅完成前期工作（如勘察设计）未开工建设的项目，因资产尚未形成，需谨慎筛选；对于已完工或接近完工的项目，优先纳入筛选范围。

4、审批手续完备

审批手续完备性直接影响专项债申报效率，项目需具备较为完善的审批手续。

一是立项审批手续齐全。项目需已取得县级及以上发改部门出具的项目建议书批复、可行性研究报告批复、初步设计及概算批复等立项文件。对于原PPP项目已取得立项手续的，需核查手续是否在有效期内；若已过期，需重新办理或延期。

二是建设审批手续齐全。项目需已取得用地规划许可证、工程规划许可证、施工许可证等建设手续，或已具备办理条件。对于未办理施工许可证的项目，需明确办理时限，确保专项债资金到位后可立即开工建设。

三是环保、安全等手续合规。项目需已取得环境影响评价批复、安全评价批复等相关手续，符合环保、安全等相关规定。对于环保要求较高的项目（如垃圾处理、化工园区基础设施），需重点核查环保手续是否齐全。

5、财政适配性标准

财政适配性主要关注项目转制后对地方财政的影响，确保财政可持续性。

一是不增加隐性债务风险。项目转制后，偿债资金需全部来源于项目自身收益，不得由政府一般公共预算兜底，避免新增隐性债务。

二是与地方专项债额度匹配。项目融资规模需控制在地方当年专项债额度范围内，优先选择融资规模与额度相匹配的项目。与额度匹配度高，优先纳入筛选范围；超过额度，需分年度申报或调整融资规模。

三是财政补贴合规性。若项目转制后仍需少量财政补贴，需确保补贴资金已纳入中期财政规划和年度财政预算，且补贴金额占项目收益的比例不超过30%，避免过度依赖财政资金。

（三）

项目转换流程分析

终止PPP合作关系转专项债的操作机制。这一路径的核心是先解除PPP项目合同，完成项目退库，然后由政府主导重新实施项目。

1、前期论证与方案编制

开展项目摸底调查。行业主管部门梳理本领域拟终止的PPP项目清单，明确项目基本信息（如项目名称、总投资、建设进度、合作期限）、终止原因、资产状况、债权债务情况等。

开展评估与筛选。对摸底后的项目进行全面评估，包括项目收益情况、法律风险、项目资产价值等。财政部门、发改部门联合行业主管部门，根据评估结果，分析转换的必要性，结合领域合规性、收益稳定性等筛选标准，编制《PPP项目转专项债实施方案》，对项目进行审核确定拟转制项目清单。

2、PPP终止与协商谈判

制定合同终止方案。行业主管部门结合项目评估结果，制定《PPP合同终止方案》，明确终止原因、解除程序、资产处置方式、补偿金额、债权债务处理等内容。方案需征求社会资本方意见，并经法制部门合法性审查。

开展协商谈判。行业主管部门与社会资本方就合同终止方案进行谈判，重点协商资产回购价格、补偿金额及支付期限等核心问题。谈判过程中，需充分参考第三方资产评估报告及收益预测报告，确保补偿金额公平合理。

签订合同解除协议。双方协商一致后，签订《PPP合同解除协议》，明确合同解除时间、资产交付时间、补偿款支付方式及期限、债权债务承担主体等内容。协议需经双方盖章确认，并报同级财政、发改部门备案。

3、资产与债务清理

资产交付与权属转移。社会资本方按照解除协议约定，向政府方交付项目资产，包括工程实体、设备、技术资料、权属证明等。政府方组织验收，验收合格后，与社会资本方共同办理资产权属转移手续，如不动产过户、设备过户等。

债权债务清理。财政部门牵头，梳理项目债权债务清单，明确债务承担主体。对于社会资本方的融资债务，若由政府方承接，需与金融机构签订债务承接协议；若由社会资本方自行偿还，政府方需将补偿款优先用于偿债，并进行资金监管。对于项目应付账款，由政府方根据协议约定支付给债权人。

资产登记入账。将项目类型由“PPP项目”变更为“政府投资项目”，完成立项手续变更；若涉及产权变更，办理不动产登记调整，纳入政府国有资产台账，明确资产管护责任主体。

4、专项债申报与发行

项目发起。由项目主管部门或实施机构以项目建议书的形式向主管部门提交需申请专项债的项目。

项目准备。准备立项文件、可行性研究报告、一案两书等等...资料准备好之后，由主管部门会同实施机构进行项目报送，即按要求在省级政府债券管理平台系统中录入省级政府债券管理平台系统。

项目审核。先由各级主管部门对上报的项目进行初审，再由财政厅组织专家组进行专家评审。

项目入库。项目库分为储备库、发行备选库、执行库三个子库。

通过初审的项目纳入储备库管理。

通过专家审核通过的项目，从储备库转入发行备选库，作为发行项目专项债券的备选项目。

在上级核定新增专项债务限额内，地方政府结合项目轻重缓急等因素从发行备选库选取项目转入执行库。

债券发行。在已制定的各省市的专项债额度之下，由财政厅提出全年度项目专项债券发行方案（或计划）。由各级省财政部门按发行计划，请债券发行机构，安排发行专项债，专项债发行后，各级财政部门应按要求主动披露项目专项债券相关信息，包括发行信息、发行结果、付息信息、兑付信息、定期信息、重大事项信息等。

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